TSO, SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE N. 157/2026
Profili operativi e giuridici per gli operatori di Polizia
A cura di Cristiano Curti Giardina
Il Trattamento Sanitario Obbligatorio in condizioni di degenza ospedaliera costituisce una delle situazioni operative maggiormente complesse nelle quali può essere chiamato a intervenire un operatore di Polizia. La complessità dell’intervento deriva dalla contemporanea presenza di differenti interessi giuridicamente tutelati: la salute della persona, la sua libertà di autodeterminazione, la libertà personale, la sicurezza dell’interessato e dei terzi, nonché la necessità di assicurare l’esecuzione di un provvedimento adottato nell’ambito della procedura prevista dagli artt. 33, 34 e 35 della legge 23 dicembre 1978, n. 833. Il quadro delle garanzie è stato recentemente ulteriormente modificato dalla sentenza n. 157/2026 della Corte costituzionale, depositata il 2 ottobre 2026. La pronuncia rappresenta il secondo significativo intervento della Corte sull’art. 35 della legge n. 833/1978 in un arco temporale particolarmente breve.
Con la precedente sentenza n. 76/2025, la Corte aveva già dichiarato l’illegittimità costituzionale della disciplina nella parte in cui non garantiva alla persona sottoposta a TSO la comunicazione del provvedimento sindacale, l’audizione personale davanti al giudice tutelare prima della convalida e la notificazione del decreto di convalida. Con la nuova pronuncia, il giudizio costituzionale si sposta sull’altro versante del diritto di difesa: la difesa tecnica.
Il quadro normativo: gli artt. 33, 34 e 35 della legge n. 833/1978
Il TSO in condizioni di degenza ospedaliera trova la propria disciplina fondamentale negli artt. 33, 34 e 35 della legge n. 833/1978. Si tratta di una procedura nella quale convergono competenze differenti. La componente sanitaria riguarda l’accertamento dei presupposti clinici e la necessità del trattamento. La componente amministrativa riguarda l’adozione dell’ordinanza sindacale. La componente giurisdizionale riguarda il controllo del giudice tutelare sulla legittimità del provvedimento. La Polizia interviene, quando richiesto e secondo le rispettive competenze, nella dimensione esecutiva e di sicurezza dell’intervento, senza sovrapporsi alle valutazioni proprie dell’autorità sanitaria o dell’autorità giudiziaria. Questa distinzione dei ruoli costituisce un elemento essenziale anche ai fini della corretta valutazione delle responsabilità.
Il TSO come trattamento sanitario coattivo incidente sulla libertà personale
Il passaggio fondamentale della giurisprudenza costituzionale consiste nel riconoscimento della particolare natura del TSO. La Corte ha chiarito che il trattamento sanitario obbligatorio in regime di degenza costituisce un trattamento sanitario coattivo che può operare soltanto quale extrema ratio per la tutela della salute della persona. La misura si colloca sul punto di equilibrio tra due esigenze costituzionalmente rilevanti:
- la libertà di autodeterminazione della persona nelle scelte sanitarie;
- l’esigenza di protezione della salute della persona stessa.
Quando il trattamento viene imposto contro la volontà dell’interessato mediante coazione fisica, entra però direttamente in gioco anche l’art. 13 della Costituzione, che tutela la libertà personale. La Corte ha quindi affermato un principio particolarmente significativo: alla coazione sanitaria si applicano le garanzie proprie della libertà personale proprio perché l’autorità pubblica dispone della possibilità di vincere con la forza la volontà contraria dell’interessato. Per l’operatore di Polizia questo dato non è meramente teorico. Significa che l’intervento TSO deve essere considerato come un’attività nella quale l’esercizio della forza si inserisce all’interno di un procedimento caratterizzato da garanzie costituzionali rafforzate.
La sentenza n. 76/2025: il primo intervento della Corte sull’art. 35
Prima di analizzare la sentenza n. 157/2026 è necessario ricordare il precedente immediato.
Con la sentenza n. 76/2025 la Corte costituzionale aveva dichiarato l’illegittimità dell’art. 35 della legge n. 833/1978 nella parte in cui non prevedeva:
- la comunicazione dell’ordinanza sindacale alla persona interessata;
- l’audizione della persona davanti al giudice tutelare prima della convalida;
- la notificazione alla persona del decreto di convalida;
- analoghe garanzie nell’ipotesi di proroga.
La Corte aveva ricondotto tali garanzie agli artt. 13, 24, 32 e 111 della Costituzione. In particolare, aveva evidenziato come la persona sottoposta a TSO non potesse essere privata, a causa della propria condizione psichica, dei diritti costituzionali di difesa e di partecipazione al procedimento. L’audizione davanti al giudice tutelare era stata qualificata come un vero e proprio presidio giurisdizionale minimo della libertà personale.
La sentenza n. 157/2026: la difesa tecnica obbligatoria
Con la sentenza n. 157/2026 la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 35 della legge n. 833/1978 nella parte in cui non prevedeva che il giudizio di convalida del TSO e della sua eventuale proroga si svolgesse con le garanzie della difesa tecnica. La Corte ha ritenuto insufficiente la semplice previsione della possibilità per l’interessato di nominare un difensore. La ragione è particolarmente significativa. Una persona sottoposta a TSO può trovarsi in una condizione di alterazione psichica tale da non essere in grado di comprendere pienamente la comunicazione relativa al proprio diritto di difesa. Inoltre, può trovarsi priva di una rete familiare, economica o sociale capace di consentire l’effettivo esercizio di tale diritto. La difesa meramente facoltativa rischierebbe pertanto di diventare una garanzia soltanto teorica proprio nei confronti dei soggetti maggiormente vulnerabili. La Corte ha quindi individuato nella difesa tecnica obbligatoria lo strumento necessario per rendere effettivo il diritto costituzionale di difesa.
Il collegamento tra gli artt. 13 e 24 della Costituzione
Uno degli aspetti di maggiore interesse giuridico della pronuncia riguarda la stretta connessione tra libertà personale e diritto di difesa.
L’art. 13 Cost. protegge la libertà personale.
L’art. 24 Cost. garantisce il diritto di difesa.
Quando una misura pubblica incide direttamente sulla libertà fisica della persona, la garanzia della difesa assume una particolare intensità. La Corte richiama, nella propria motivazione, una consolidata giurisprudenza costituzionale secondo cui il diritto di difesa comprende anche l’effettiva possibilità di usufruire dell’assistenza tecnica e professionale. Tra i precedenti richiamati figurano le sentenze n. 46/1957, 53/1968, 69/1970, 168/1972, 74/1973 e 222/2004, oltre a più recenti pronunce. La Corte sottolinea inoltre che il patrocinio costituisce uno strumento necessario per rendere effettivo il diritto di difesa. Particolarmente significativa è la sentenza n. 222/2004, richiamata anche dal giudice rimettente, nella quale la Corte aveva già valorizzato la necessità dell’assistenza difensiva in un procedimento non penale incidente sulla libertà personale.
La nuova struttura della procedura di convalida
A seguito della sentenza n. 157/2026, la procedura deve essere integrata assicurando:
- l’avviso alla persona della facoltà di nominare un difensore di fiducia;
- in mancanza di nomina, la designazione di un difensore d’ufficio da parte del giudice tutelare;
- il tempestivo avviso al difensore;
- la possibilità del difensore di partecipare all’audizione della persona davanti al giudice tutelare;
- la notificazione al difensore del decreto motivato di convalida o di non convalida;
- l’applicazione delle medesime garanzie in caso di proroga del trattamento.
Si tratta di un rafforzamento significativo del contraddittorio nella fase giurisdizionale.
La posizione dell’operatore di Polizia
Occorre ora individuare con precisione la ricaduta della pronuncia sull’attività di Polizia. La sentenza n. 157/2026 non attribuisce all’operatore di Polizia funzioni proprie del giudice tutelare né competenze proprie del personale sanitario. La decisione interviene sulla procedura di convalida e proroga. Tuttavia, i principi costituzionali affermati dalla Corte devono necessariamente essere conosciuti dall’operatore che partecipa all’esecuzione del TSO. L’operatore deve infatti essere consapevole che sta partecipando all’esecuzione di una misura sanitaria che può determinare una limitazione coattiva della libertà personale.
Da qui discendono precise esigenze professionali:
- conoscenza del provvedimento;
- verifica dell’ambito dell’intervento;
- corretta individuazione dei rispettivi ruoli;
- valutazione della situazione concreta;
- ricorso alla comunicazione e alla de-escalation quando possibile;
- impiego della forza secondo necessità e proporzionalità;
- monitoraggio della persona durante l’intervento;
- accurata documentazione delle attività svolte.
TSO e uso della forza
È probabilmente questo il profilo di maggiore interesse per la formazione degli operatori. La presenza di un provvedimento di TSO non equivale, di per sé, a una autorizzazione generalizzata all’impiego della forza. Il provvedimento costituisce il presupposto giuridico della misura sanitaria; l’eventuale impiego della forza deve essere valutato in relazione alla concreta situazione operativa. La Corte stessa sottolinea che il trattamento sanitario coattivo comporta una situazione di assoggettamento fisico della persona a un potere pubblico in grado di vincere con la forza la sua volontà.
È pertanto fondamentale distinguere il potere-dovere di dare esecuzione al provvedimento dalla modalità concreta attraverso cui l’esecuzione viene realizzata. La seconda deve essere sempre rapportata alle circostanze concrete.
L’operatore deve valutare costantemente:
- comportamento della persona;
- livello di aggressività;
- rischio autolesivo;
- rischio per terzi;
- presenza di strumenti o oggetti pericolosi;
- ambiente operativo;
- presenza e indicazioni del personale sanitario;
- possibilità di ricorrere a tecniche di comunicazione;
- necessità e proporzionalità dell’intervento fisico;
- condizioni della persona durante e dopo il contenimento.
Il divieto di violenza fisica e morale
La sentenza n. 76/2025 aveva già attribuito all’audizione personale del paziente una funzione di garanzia anche rispetto al divieto di violenza fisica e morale sulle persone sottoposte a restrizione della libertà. La Corte richiama espressamente l’art. 13, quarto comma, Cost. e l’art. 32, secondo comma, Cost. Questo principio assume particolare rilevanza nell’attività operativa. Il contenimento fisico non può essere considerato una fase puramente meccanica dell’intervento. Deve essere controllato, finalizzato e continuamente rivalutato. L’obiettivo operativo non è esercitare il massimo livello di forza possibile, ma utilizzare il livello di intervento necessario per raggiungere lo scopo legittimo dell’azione e mantenere il controllo della situazione.
Il ruolo centrale del personale sanitario
Un ulteriore elemento che emerge con forza dalla sentenza è che il TSO resta una misura sanitaria. La Corte precisa che le valutazioni cliniche assumono un ruolo centrale lungo l’intero procedimento: dalla valutazione iniziale dei presupposti, alle modalità di esecuzione, fino alla verifica della permanenza delle condizioni che giustificano il trattamento. La competenza medico-scientifica rappresenta quindi una garanzia dell’appropriatezza clinica e della stessa legittimità del trattamento. Per gli operatori di Polizia ne deriva l’esigenza di evitare qualsiasi sovrapposizione di competenze. L’operatore non deve trasformarsi in un valutatore sanitario. Il personale sanitario non svolge invece funzioni proprie dell’operatore di Polizia in materia di sicurezza pubblica. La corretta gestione del TSO richiede una cooperazione interprofessionale, nella quale ciascun soggetto opera nell’ambito delle proprie competenze.
La documentazione dell’intervento
In un intervento caratterizzato da coazione fisica, la documentazione assume un rilievo particolare. Da tempo nella formazione specifica sulle procedure ed i protocolli operativi nell’ASO-TSO dell’IPTS abbiamo sempre sottolineato l’importanza della redazione di una attenta relazione di servizio, suggerendo infatti una modulistica specifica che ha trovato luogo ed applicazione in molti comandi di polizia locale. La documentazione deve essere oggettiva, cronologica e descrittiva. È preferibile descrivere concretamente il comportamento osservato piuttosto che utilizzare formule generiche, così come la necessità di descrivere le varie fasi dell’intervento, ancor di più se vi sono richieste specifiche da parte del personale medico, come extrema ratio, nell’esercizio dell’uso della forza.
Il principio di effettività della tutela
La vera novità della sentenza n. 157/2026 non consiste soltanto nell’introduzione del difensore d’ufficio. Il principio più ampio è quello della effettività delle garanzie. Una garanzia costituzionale non può rimanere meramente formale. La Corte ha infatti osservato che una difesa affidata esclusivamente alla capacità della persona di comprendere la propria situazione e di attivare autonomamente un difensore rischierebbe di essere ineffettiva proprio nei casi di maggiore vulnerabilità. È una prospettiva che interessa direttamente anche la Polizia. L’operatore deve essere consapevole che la vulnerabilità della persona non elimina la necessità di rispettare le garanzie; al contrario, può rendere ancora più importante la correttezza dell’intervento. La Corte costruisce così progressivamente uno statuto costituzionale della persona sottoposta a TSO, nel quale libertà personale, autodeterminazione sanitaria, diritto di difesa e contraddittorio devono essere considerati congiuntamente. La sentenza non deve essere interpretata nel senso che l’operatore di Polizia debba verificare autonomamente la validità della nomina del difensore o la correttezza della procedura di convalida. Questi profili appartengono alle competenze delle autorità e dei soggetti istituzionali cui l’ordinamento li attribuisce. Il valore operativo della pronuncia è diverso.
L’operatore deve conoscere il quadro costituzionale nel quale si colloca la propria attività, perché l’esecuzione materiale di una misura restrittiva della libertà personale costituisce un momento particolarmente delicato dell’esercizio del potere pubblico. La formazione dell’operatore, integrata tra competenze tecnico-operative e conoscenze giuridiche, assume pertanto un ruolo fondamentale. Un adeguato livello di preparazione consente infatti di garantire interventi corretti e consapevoli, con ricadute anche sul piano delle responsabilità. In tale prospettiva, assume particolare rilievo il ruolo dei dirigenti, chiamati a garantire un’adeguata organizzazione del servizio, una formazione coerente con i rischi connessi alle attività svolte e una corretta informazione degli operatori circa i rischi ai quali possono essere esposti. A ciò si affianca la responsabilità dell’operatore nell’applicazione delle procedure e nell’adozione, nell’ambito delle proprie competenze, di condotte professionali conformi alla formazione ricevuta.
La sentenza n. 157/2026 della Corte costituzionale rappresenta un ulteriore passaggio nell’evoluzione della disciplina del TSO. Dopo la sentenza n. 76/2025, che aveva rafforzato la partecipazione personale dell’interessato al procedimento, la Corte interviene ora sul versante della difesa tecnica, imponendo che la convalida e l’eventuale proroga siano assistite dalle necessarie garanzie difensive. Il dato di maggiore interesse per gli operatori di Polizia è che il TSO non può essere letto esclusivamente come una procedura sanitaria né esclusivamente come un intervento di sicurezza. È un procedimento nel quale salute, libertà personale, autodeterminazione, sicurezza e garanzie costituzionali si incontrano in un’unica situazione operativa. La Polizia, quando interviene, esercita una funzione delicatissima: contribuire all’esecuzione di una misura coattiva garantendo contemporaneamente la sicurezza dell’intervento e il rispetto della persona.
La professionalità dell’operatore si misura quindi anche nella capacità di comprendere che l’efficacia dell’intervento non coincide con il semplice raggiungimento dell’obiettivo materiale, ma comprende la correttezza giuridica delle modalità attraverso le quali quell’obiettivo viene raggiunto. In questa prospettiva, conoscere la giurisprudenza costituzionale sul TSO non rappresenta un approfondimento teorico, è parte integrante della formazione giuridica e operativa dell’operatore di Polizia.
